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我国律师管理体制的问题与完善

 

摘要:律师制度是一个国家司法制度的重要组成部分, 其发展水平直接影响着一个国家的法治水平,而律师管理体制又是律师制度不可或缺的核心内容。本文首先对建国后我国律师管理体制的历史发展进行梳理,通过与国外具有代表性的律师管理体制进行对比,分析目前我国律师管理体制的问题,同时尝试提出解决途径。

关键字:律师管理体制 律师协会 问题 完善

律师作为法律职业群体,与法官、检察官和法学家一起成为中国法治建设的推进主体,在法治建设中发挥着独特的、不可取代的重要作用。律师管理制度是否合理、高效与健全,直接关系着律师职业的发展与法治进程的推进,但目前管理体制的滞后,导致了许多与律师的职业使命相悖的执业异化现象,入世后将逐步开放法律服务市场的承诺,也对我国的律师管理体制如何适应与应对提出了严峻的挑战。因此建立健全符合我国国情的律师管理制度有着非常重要的现实意义。

一、我国律师管理体制的历史沿革与现状

律师管理体制是指一个国家在宏观层面上对律师行业进行组织管理的制度架构。律师管理体制反映了国家与律师行业之间的关系,所要解决的核心问题是如何协调律师行业自身的管理权与国家对律师行业的管理权之间的关系。

律师管理体制主要有三种:司法行政管理体制、律师协会行业管理体制、“两结合”的管理体制。很多人认为我国律师管理体制的发展分成三个阶段,即司法行政管理体制、司法行政主导阶段和“两结合”阶段。笔者认为,从宏观来看,第二阶段和第三阶段为同一阶段,即“两结合”阶段,只不过是司法行政机关与律师协会之间职责权力此消彼长的一个过程。所以,笔者以中华全国律师协会的成立为划分点,将我国现行的律师管理体制的发展分为以下两个阶段:

中华全国律师协会成立以前,即建国初到1986年,我国实行的是单一的司法行政管理体制。在1950年7月下旬至8月上旬召开的第一次全国司法工作会议上,司法部将《京、津、沪三市辩护人制度试行办法(草案)》提交会议讨论,并要求各地酌情试办。1954年9月12日,《中华人民共和国宪法》颁布,其中关于“被告人有权获得辩护”的规定[1],为律师制度在新中国的建立提供了宪法依据。1956年7月,国务院正式批准了《司法部关于建立律师工作的报告》,对律师的性质、任务、权利、活动原则以及组织机构等作出了一系列规定。此后,全国各地先后组建了律师协会。但是当时的律师协会并不是律师行业自我管理的组织,而是司法行政机关管理律师的组织,隶属于司法行政机关,由其管理律师的执业机构法律顾问处。1980年8月26日全国人大常委会通过的《中华人民共和国律师暂行条例》,其中第13条规定明确了当时的律师管理体制,即单一的司法行政管理体制。[2]

律师是国家工作人员,受律师协会直接领导,律师协会隶属司法行政机关。这种管理体制在建国初期发挥了积极的作用。从当时的律师管理体制可以看出,表面上是律师协会直接管理律师,但由于律师协会隶属司法行政机关,因此,这种管理就不是行业自律性质的管理,而是行政性管理。这种单一的行政管理体制,与当时国家统一的行政管理体制是相适应的,对于建国初期废除国民党的旧律师制度,建立社会主义新律师制度起了积极的作用。

中华全国律师协会成立以后至今,实行的是司法行政机关为主,律师协会为辅的“两结合”的律师管理体制。该阶段以《司法部关于深化律师工作改革的方案》的发布为时间点,又可分为两个时期,之前为以司法行政机关为主导的时期,之后为“两结合”时期。

1986年7月,在司法部指导下,第一次全国律师代表大会在北京召开,会上成立了中华全国律师协会,这对我国律师管理体制的发展产生了深远的影响。但是,当时的律师协会并不是律师行业管理的主体,律师管理权基本属于司法行政机关,而且律师协会的主要领导仍然由司法行政机关的领导担任。司法行政机关的作用仍旧是主要的,但其权力已经被新成立的中华全国律师协会所分享。

1993年12月,国务院批复同意了《司法部关于深化律师工作改革的方案》,该方案明确提出,要在我国建立司法行政机关行政管理与律师协会行业管理“两结合”的管理模式。[3]首次对司法行政机关和律师协会的权限进行了明确的分工:司法行政机关的职责主要集中在立法和执法的层面上,如负责制定与律师工作有关的法律草案、法规草案以及规章制度;负责审批律师事务所和其分支机构;负责授予和撤销律师资格等等。律师协会的职责主要是行业指导性工作,如组织对律师的专业培训,总结律师执业的经验,维护律师的合法权益等等。

“两结合”管理体制目的在于让司法行政机关与律师协会各司其职。律师行业管理与律师行政管理应当相对分离,这是“两结合”律师管理体制的基础。这种分离不仅仅是机构上的分离,更主要的是一种权限上的分离:司法行政机关负责宏观指导和监督,律师协会享有相对独立的行业管理自主权。从我国律师管理体制的演变来看,“两结合”律师管理体制的关键其实不是“结合”而是“分离”,是一种权力的分离,使得要将权力过于集中的行政司法机关的权力进行分割。

1996年出台的《律师法》,体现了这种两结合的管理体制,第一次以法形式将司法行政机关监督指导和律师协会行业管理相结合的管理体制明确下来。诚然,这还不能说是严格意义上的“司法机关宏观管理下的律师协会行业管理制度”。实际上,《律师法》赋予了各级司法行政机关对律师的行政管理权和绝对控制权,而律师协会在律师管理的一些重要方面却未取得实质性权利。但我们应该看到《律师法》将律师协会界定为“律师的自律性组织”本身就说明了律师制度改革对律师实行行业管理的一种肯定。然而,当时有的学者却坚持认为“律师的行业管理”是错误的,因为“中国律师不是自由职业者,不是个人或合伙开业,实行律师行会管理脱离了中国基本国情,在理论上是说不通的,在实践上是有害的,实际上会削弱管理工作,不利于律师事业的发展,最终损害律师事业。”

目前,处于律师管理体制的核心地位是司法行政机关,《律师法》第四条规定,国务院司法行政部门对律师、律师事务所和律师协会进行监督指导。司法行政机关对律师资格的授予、律师机构的设立与撤销、律师执照的颁发与注册、律师规章制度与职业道德的制定、律师执业活动的监督与奖惩、律师收费标准和财务制度的管理等方面进行全方位的行政型管理。[4]

律师管理体制格局权力代表了利益,因此权力的争夺是整个格局的关键。国家基于公共利益的考量,将律师管理置入司法行政的监督与管理,但却存在职权分割不明,权力配置混乱、重合的格局。这种格局出现了诸多问题,比如司法行政机关掌握着律师管理中的实质权力,一旦发生律师侵权,律师协会难以出面维护律师权益。

二、我国律师管理体制的问题

从建国初期到今天,我国律师管理体制的发展经历了司法行政机关管理阶段、行政主导阶段和“两结合”阶段,取得了长足的进步,但经过十几年的实践检验,我们可以看到,“两结合”的管理模式仍存在一定问题。

对于组织而言,行政、事业、抑或是企业,首先性质应该明确,其次是职责必须要明确,否则就会造成政企不分,职责不明,打乱社会管理的“游戏规则”。在现行管理体制下,司法行政机关与律师协会职责划分不清、权力分配不协调,越来越影响到整个律师行业的发展。

首先,律师协会与司法行政机关存在职责分配不合理问题。司法行政机关的权力过于集中和具体,分散了司法行政机关宏观决策的业务和能力,司法行政机关掌握着律师管理工作中能够体现权力的实质性内容,对律师执业具有重大的影响,而根据《律师法》规定,律师协会的主要职责则为维护律师合法权益,总结、交流律师工作经验,制定行业规则,对律师执业活动进行考核等非实质性内容。一旦发生律师权利受到侵犯需要保护的情形时,则由作为社会团体的律师协会出面协调。由于协会的地位和作用得不到社会尤其是有关国家机关的认可,无法取得较好的效果,不能体现律师协会作为行业协会应该享有的权利,造成责、权不对等。同时,司法行政机关有干涉律师协会人事任免和财务管理。由于我国的律师协会是在司法行政机关的推动下产生和发展起来的,所以律师协会中的部分领导职位有司法行政机关的有关人员兼任。这种情况可以使司法行政机关很好地把握律师协会发展的方向与进程,促进相关工作的顺利开展,同时另一方面,也阻碍了律师协会的自我发展和新陈代谢。这就造成了“两结合”的管理体制虽然实施了十几年,但仍有一部分省市的司法行政机关还在承担着直接管理者或幕后管理者的角色。[5]

其次,律师事务所在律师管理中的作用没有得到发挥。律师事务所是律师的执业机构,是律师履行法律服务职责的承载,也是对律师执业具有直接影响的主体。究其本质而言,律师协会应该是独立于政府的社会中介组织。正如前文所述,在现实中,司法行政机关对律师协会的人事任免和财务管理具有一定的影响,导致协会已有的职能难以全面发挥,职能空间过小,管理缺乏力度。而由此缺乏独立性,导致律师队伍和律师行业难以独立,更难以依法办事。目前来看,我国的我国律师执业证颁发等行业准入管理职能及律师年度注册、吊销律师执业证等日常管理职能均由司法行政机关行使,这大大影响了律师协会对律师群体的管理,导致律师队伍鱼龙混杂,律师协会地位和威信无法树立,不仅挫伤了执业律师和律师事务所自律管理的积极性,也有悖设立律师协会的初衷。

最后,律师协会建设并不完善,自律能力较弱。根据现行《律师法》规定,协会设置基本上依照行政区划进行。既然是行业组织,是民间机构,就完全不应该依照行政管理机构的模式层层设置,否则无法体现其独立性。试问其他行业协会是否也会在每一个城市都设立地区协会呢?而且目前,虽然大部分地级市建立了律师协会,但绝大部分仍旧与司法行政机关律师管理部门“两块牌子,一套人马”,导致律师协会无法发挥其应有的作用。同时,律协用人机制不合理,工作人员整体素质不高,而由于自身生存与经济收入的原因,专职律师在主要从事律师业务的同时,腾出一定的精力参与到行业自律管理工作中来,这种兼职工作状态时间、精力均难以保证,直接影响着律师协会工作的质量和效率。

三、国外管理体制之比较与我国律师管理体制的完善

与我国律师管理体制相比,美国的律师管理体制存在一个比较突出的特点,即以律师协会自治为主的单一制的律师管理体制。[6]美国律师协会不仅仅是整个律师界的代言人,而且还是法律工作者的全国性机构。[7]但美国律师协会并无实际管理律师的权限,主要起草一些律师法律法规,负责全国范围内会员的一些日常事务。美国律师协会与州律师协会地位平等,美国律师协会无权干涉州律师协会的人事任免和财务管理。

尽管美国的律师管理体制以律师协会为主,但法院也有权与律师协会共同管理律师,对律师的惩戒、行使司法权监督管理律师,律师从业的职业执照由法院颁发。[8]与此同时,律师可以通过法院对律师协会进行监督,律师和律师协会还会通过一些渠道监督法院,以达到一种制衡。律师、法官相互合作,进行作为法律人的自我管理,而行政力量无法干涉。

而在德国,律师管理体制属于司法行政机关为主导的“两结合”模式。司法行政部门的主要职责是监督律师协会遵守法律和章程,特别是履行其职责的情况,同时律师资格审查权是在律师协会出具鉴定书的基础上由司法行政机关行使。律师惩戒权由律师和法院共同行使。但是,律师协会只能对律师违反职业道德的轻微行为进行处分,处分种类只有一个即训诫。

通过对国外律师管理体制的分析,可以看出大部分国家的律师管理体制都体现了“两结合”的管理模式。在德国,主要表现为司法行政机关与律师协会二者的“两结合”。而在美国,表现为法院与律师协会之间的“两结合”。然而,与我国略有不同的是,国外“两结合”的管理体制主要体现为监督与被监督的关系。为了适应我国的法治发展,结合国外律师管理的经验,针对前文所提出的问题,笔者提出以下几条建议,以完善我国的律师管理体制。

首先,保证律师协会独立性,弱化行政机关的管理职能。独立性是律师职业的属性之一,律师在职业身份上不隶属于除律师协会和律师事务所以外的一切组织和个人,只有保持其对代表公权力的国家司法机关与行政机关的独立性,才能以理性的方式制约公权力的行使,保障人民权利。而行政机关的作用应该仅限于宏观上的指导和监督,逐步从直接管理转变为宏观管理。尽管中国律师管理体制不可能照搬西方单一的律师协会管理模式,但是在整个律师管理体制中,管理思路要趋向于“去行政化”。同时增强律师协会内部机制建设,完善律师协会选举制度、健全律师协会内部组织结构和运行机制,使律师行业组织能很好地按照民主管理的原则发挥作用,增强律师协会的凝聚力。[9]

其次,完善律师资格授予权、惩戒权。律师资格的授予权以及律师惩戒权,是律师行业监管的重要权力,如果这两项权力不被律师协会所掌握,就会导致其自律管理将难以进行,律师协会也没有存在的必要了。就惩戒权而言,目前由司法行政机关和律师协会共同行使,其中由司法行政机关行使警告、罚款、一定时间的停止执业、一定时期的停业整顿、没收违法所得、吊销律师执业证书等行政处罚权。由律师协会行使训诫、通报批评、公开谴责、取消律师协会会员资格等行业惩戒权。律师协会的惩戒权并非实质上的权力,律师资格取消的权力仍旧由司法行政机关行使。针对目前我国的情况,这些权力全部由律师协会行使尚有一定困难,所以笔者建议可将部分实质性权力,包括停止执业、停业整顿等转由律师协会行使。

最后,完善律师行业的自我管理。在当今律师管理制度并不完善的情况下,律师执业机构必须建立自己的监督制度和体系,通过监督机制的作用,保证自己的服务质量,提高整体的信誉度,比如建立案件回访制度、建立案件代理投诉制度等,通过这些制度的建构,不仅规范了律师执业机构的内部管理,而且也极大地提高律师的社会信誉度,最终既完成律师执业机构作为律师协会行业自律管理基础管理的环节作用,也促进了律师业的健康发展。同时要加快行业规范的制定,全国律协要把制定行规作为工作的重中之重,尽快建立起一整套系统的符合律师业特点的行业规范体系和质量标准,覆盖律师行业活动各个层面。

 

 

参考文献

[1]赵小鲁.司法体制改革和中国律师行业的机遇与挑战[J].首届律师学院论坛一一律师与司法体制改革论文集,2011.

[2]石毅,中外律师制度综观[M].北京,群众出版社,2000.

[3]李峰,梁静,丁娟.律师制度改革热点问题研究[M].北京,人民法院出版社,2004.

[4]李金华.中美律师管理制度比较研究[M].重庆工学院学报,2006,10.

[5]周塞军.发达国家律师管理制度[M].北京,时事出版社,2001.

[6]谭世贵,黄永锋,李建波.律师权利保障与律师制度改革[M].北京:中国人民公安大学出版社,2010.

 

 

[1]《中华人民共和国宪法(1954年)》第七十六条规定:“人民法院审理案件,除法律规定的特别情况外,一律公开进行。被告人有权获得辩护。”

[2]《律师暂行条例》第十三条规定:“律师执行职务的机构是法律顾问处。法律顾问处是事业单位,受国家司法行政机关组织领导和业务监督。”

[3]《司法部关于律师工作改革的方案》规定:“从我国的国情和律师工作的实际出发,建立司法行政机关的行政管理与律师协会管理相结合的管理体制。经过一个时期的实践后,逐步向司法机关宏观管理下的律师协会行业管理体制过渡。”

[4]刘易榕:《中美律师制度比较研究》甘肃政法成人教育学院学报;2005年9月第3期。

[5] 胡婧:我国律师管理体制的反思与重构;河北:河北师范大学硕士学位论文.2012

[6] 高卓见:浅析我国律师管理体制 山西省政法管理干部学院学报 2012年9月第3期

[7] 王国良,黄瑞,肖萍:《中外律师制度比较研究》,江西人民出版社,2003 年 9 月第一版,第 80 页。

[8] 赵振江:《法律社会学》;法律出版社.1998年,第223页。

[9]管仁亮,付红梅,卢雪华:传统与超越:律师管理机制创新探索,山西省政法管理干部学院学报,2012年12月第24期。

注:本文系作者课程论文,未经许可,禁止转载。

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